Dossier núm. 17 - El règim lingüístic de la Unió Europea: quines llengües i amb quin abast?
Una guia pràctica

A càrrec de Bernat Pujadas

1. Introducció

Al llarg dels darrers mesos, en el context de la Unió Europea s’han produït un seguit d’importants esdeveniments amb conseqüències directes en l’àmbit lingüístic, com ara en l’ús oficial de les llengües i tots els drets lingüístics que se’n deriven. Ens referim principalment al Tractat pel qual s’estableix una Constitució per a Europa (en endavant, Constitució o Constitució Europea), signat a Roma el 29 d’octubre de 2004, i a les recents actuacions dels governs irlandès i espanyol amb relació al reconeixement de les seves altres llengües. Pel que fa a la Constitució, cal recordar que encara no és efectiva, ja que encara ha de ser ratificada pels estats membres i, en principi, la seva entrada en vigor no s’esdevindrà abans de l’1 de novembre de 2006. Aquest moment arribarà com a culminació del procés de ratificació iniciat just després de la signatura del text, un llarg procés que es completarà un cop tots 25 estats membres hagin ratificat el text, ja sigui mitjançant un procés ‘parlamentari’ o mitjançant un ‘referèndum’, o ambdues coses.

La qüestió de quines llengües s’haurien d’utilitzar a les institucions de la Unió Europea i amb quin abast és, en el moment actual, un tema candent, de debat intens i amb una presència ben visible als mitjans de comunicació, sobretot a Espanya i a Irlanda. Tanmateix, degut a la complexitat i a vegades manca de coneixement de l’estructura organitzativa i el funcionament de la UE, les qüestions de la oficialitat de les llengües, l’estatus oficial, etc. sovint es veuen com quelcom opac i a vegades s’expliquen d’una manera confusa. Per això el present Dossier vol respondre moltes de les preguntes que sorgeixen al voltant de totes aquests temes. Ras i curt, vol ser una guia pràctica sobre l’ús de les llengües en el si de la Unió Europea.

També cal destacar que el publiquem simultàniament amb el Document de Treball núm. 17 de Mercator-Legislació[1], d’Íñigo Urrutia Libarona, que en gran part tracta de la mateixa temàtica. Hi ha una certa duplicació, ja que les dues publicacions aporten continguts similars, però, tot i així, des de perspectives diverses: el Dossier ha estat concebut com un complement del Document de Treball, atès que analitza algunes qüestions deixades de banda per l’autor com a temes que caldria discutir més enllà. A més, es proposa actualitzar les informacions relatives als últims esdeveniments que afecten la possible ampliació de la llista de llengües oficials i de treball de la UE. Tanmateix, com veurem, les propostes presentades pels governs irlandès i espanyol no es plantegen situar les seves altres llengües en una posició ben bé equivalent a la de les 20 llengües que ja són oficials. Així doncs, podríem dir que, ara per ara, en cas que tots els estats membres estiguessin d’acord a acceptar les demandes dels governs irlandès i espanyol, el nou grup de llengües oficials tindrien un estatus inferior, o diguem que intermedi.

No cal dir, d’altra banda, que aquest Dossier manté una perspectiva positiva envers la diversitat lingüística i que el seu punt de partida és el principi que totes les llengües són iguals i, per tant, haurien de rebre un tracte d’igualtat. Així, l’anàlisi tindrà una perspectiva global, tot tenint en compte totes les llengües europees, tant les que gaudeixen del privilegi de tenir un reconeixement oficial i les que són deixades de banda i per tant es troben en una situació de discriminació, encara que siguin parlades per milions de ciutadans europeus. Com veurem a les pàgines que segueixen, totes aquestes llengües es poden agrupar segons els diversos nivells de reconeixement que se’ls ha atribuït o que potser se’ls atribuirà.

2. Oficialitat de les llengües: un concepte dual

El concepte d’oficialitat de les llengües a la UE és considerablement complex, però, malgrat tot, per simplificar les coses, podria definir-se com a dual, o com una moneda de dues cares, atès que s’ha d’explicar a partir de dos textos principals de referència que regulen diversos aspectes de la mateixa qüestió: la Constitució Europea i el Reglament núm. 1/1958.

Abans de començar amb l’anàlisi d’aquests dos textos, cal que primer remarquem que la Constitució encara no està en vigor, sinó que de moment només s’ha de considerar com a vàlid el Tractat constitutiu de la Comunitat Europea (Tractat CE)[2]. D’altra banda, el redactat de la Constitució no coincideix plenament amb la versió consolidada del Tractat CE, ja que durant el procés d’elaboració s’hi han introduït tot un seguit de modificacions, tant per part de la Convenció Europea com dels estats membres un cop la Convenció va presentar el text el juliol de 2003. Malgrat tot, com que no conté diferències substancials de tipus lingüístic en relació amb el Tractat CE i suposant que la Constitució serà ratificada molt possiblement per tots els estats membres i per tant entrarà en vigor l’1 de novembre de 2006, a efectes d’aquest Dossier utilitzarem el text de la Constitució.

(La versió sencera dels articles comentats de la Constitució i d’altres textos jurídics rellevants la podeu consultar als annexos).

2.1. La Constitució: llengües de la Constitució (o llengües dels tractats)

És el text més important, ja que és el més elevant en la jerarquia jurídica (Dret comunitari primari).

2.1.1. Article IV-448: textos autèntics i traduccions

Aquest article (Article 314 del Tractat CE) és la disposició d’ordre lingüístic més important de la Constitució. El primer paràgraf conté una llista de les llengües (21) en què s’ha redactat la Constitució, “els textos del qual en cada una d’estes llengües són igualment autèntics”. Aquestes llengües s’esmenten en altres articles com a “llengües de la Constitució“ (articles. I-10(2)(d) i II-101(4)). Cal tenir en compte que l’article IV-448 no tracta les llengües que esmenta com a “llengües oficials”. De fet, els termes de “llengua oficial” o “llengües oficials” no són presents a la Constitució, de manera que podríem dir que la intenció d’aquesta disposició i de la Constitució en conjunt no és la de declarar l’estatus d’oficialitat de les llengües ni tampoc regular els usos lingüístics institucionals, sinó tan sols determinar quines versions lingüístiques són autèntiques, amb tot un seguit de drets que es deriven d’aquest fet. Com veurem, el text jurídic que tracta de les “llengües oficials” no és la Constitució sinó un de rang legislatiu inferior, el Reglament núm. 1/1958.

El segon paràgraf de l’article IV-448 permet la possibilitat que els estats membres facin una traducció de la Constitució a qualsevol altra llengua “entre aquelles que, de conformitat amb els seus ordenaments constitucionals, tinguen estatut de llengua oficial en la totalitat o en part del seu territori”. I afegeix que “l’Estat membre de què es tracte facilitarà una còpia certificada d’estes traduccions, que es depositarà en els arxius del Consell”. Aquesta disposició va ser afegida durant la Conferència Intergovernamental del 17-18 de juny de 2004 i, malgrat que representa un progrés, és més aviat simbòlica, ja que una traducció de la Constitució, tot i ser certificada per l’estat membre concernit i dipositada als arxius del Consell, no té efectes jurídics. D’altra banda, fins ara només Espanya ha fet ús de la possibilitat de traduir la Constitució a altres llengües, com veurem més endavant.

2.1.2. Articles I-10, II-101 i III-128: tractes dels ciutadans amb les institucions europees

Tot i que des de perspectives diferents, aquests tres articles (un únic article al Tractat CE, article 21) reconeixen el dret dels ciutadans d’emprar les “llengües de la Constitució” en els seus tractes amb les institucions de la UE. Es tracta d’un dret lingüístic amb una connexió directa amb l’article IV-448, atès que només pot exercir-se en les llengües citades en aquest article. Així doncs, també podem dir que totes les llengües incloses a l’article IV-448, a part de ser llengües de “text autèntic”, automàticament es beneficien d’un avantatge, el dret de petició. Concretament es tracta del dret de:

– formular peticions al Parlament Europeu,
– recórrer al Defensor del Poble Europeu o bé de
– dirigir-se
a les institucions en una de les llengües de la Constitució i de rebre una resposta en la mateixa llengua.

Aquest dret s’expressa mitjançant tres articles diferents amb un contingut semblant.

• Article I-10: Ciutadania de la Unió

“2. Els ciutadans de la Unió [...] tenen el dret: d) de formular peticions al Parlament Europeu, de recórrer al Defensor del Poble Europeu, així com de dirigir-se a les institucions i als òrgans consultius de la Unió en una de les llengües de la Constitució i de rebre una resposta en eixa mateixa llengua.”

• Article II-101: Dret a una bona administració

“4. Tota persona podrà dirigir-se a les institucions de la Unió en una de les llengües de la Constitució i haurà de rebre una resposta en eixa mateixa llengua.”

• Article III-128

“Les llengües en què tot ciutadà de la Unió tindrà dret a dirigir-se a les institucions o òrgans en virtut de la lletra d) de l’apartat 2 de l’article I-10 i a rebre una resposta són les que s’enumeren en l’apartat 1 de l’article IV-448. Les institucions i els òrgans que preveu la lletra d) de l’apartat 2 de l’article I-10 són els que s’enumeren en el segon paràgraf de l’apartat 1 de l’article I-19 i en els articles I-30, I-31 i I-32, així com el Síndic de Greuges Europeu.”

Com es pot observar, els noms de les institucions es citen d’una manera heterogènia. L’article I-10 cita explícitament el Parlament Europeu, el Defensor del Poble Europeu i les “institucions i [e]ls òrgans consultius de la Unió”. En canvi, després aquestes institucions i òrgans s’esmenten a l’article III-128. Per contra, l’article II-101 no enumera cap institució, sinó que tan sols fa una referència general a “les institucions de la Unió”. I, finalment, l’article III-128 sí que esmenta les institucions i òrgans de la Unió, si bé de manera indirecta, tot fent referència a altres articles. Les institucions i òrgans citats són els següents:

– el Parlament Europeu,
– el Consell Europeu,
– el Consell de Ministres,
– la Comissió Europea,
– el Tribunal de Justícia de la Unió Europea,
– el Banc Central Europeu,
– el Tribunal de Comptes,
– el Comitè de les Regions i
– el Comitè Econòmic i Social.

2.1.3. Article III-433: una regulació sobre les llengües de les institucions de la Unió

Pel que fa a l’ús de les llengües a les institucions de la Unió, la Constitució no estipula cap regla. L’únic que fa és dotar el Consell amb la capacitat d’adoptar “per unanimitat un reglament europeu pel qual es fixe el règim lingüístic de les institucions de la Unió, sense perjuí del que disposa l’Estatut del Tribunal de Justícia de la Unió Europea.” (article III-433; article 290 del Tractat CE). Aquest reglament és el ja esmentat Reglament núm. 1/1958. Per tant, l’ús intern de les llengües a les institucions no es determina mitjançant el dret primari sinó secundari.

Com apunta Íñigo Urrutia Libarona (op. cit.), el fet que una decisió tan important com aquesta es deixi únicament a les mans del Consell, sense la participació del Parlament Europeu o la Comissió, i que no es prengui per majoria o per majoria qualificada, sinó unànimement, indica que aquesta qüestió lingüística té una rellevància política cabdal.

2.1.4. Drets lingüístics atribuïts per la Constitució

En resum, els drets lingüístics atribuïts per la Constitució són els següents:

2.2. Reglament núm. 1/1958: llengües oficials i de treball

El “Reglament núm. 1, pel qual es fixa el règim lingüístic de la Comunitat Europea” fou adoptat pel Consell el 15 d’abril de 1958 i estableix el marc general d’ús de les llengües a les institucions. Ha estat esmenat en diverses ocasions amb les diverses actes d’adhesió, cada vegada que la Unió s’ha ampliat a nous estats membres, tot afegint noves llengües a l’article 1, que conté una llista de les “llengües oficials i de treball [20] de les institucions de la Unió”.

Característiques generals:

• Estableix quines són les llengües oficials i de treball (art. 1)
• Només marca un seguit de principis general i estableix que cada institució de la UE pot determinar en els seus reglaments interns “les modalitats d’aplicació d’aquest règim lingüístic” (Art. 6)
• L’única referència que fa al règim lingüístic del procediment de les institucions afecta una institució en concret, el Tribunal de Justícia, dotat d’un elevat nivell d’autonomia lingüística (Art. 7). Aquest article diu que “el règim lingüístic del procediment del Tribunal de Justícia es determinarà en el reglament de procediment d’aquest”.
• Atribueix diversos drets lingüístics relacionats amb les “llengües oficials” (articles 2, 3, 4 i 5):

• Es pot observar que en aquests quatre articles es fa una distinció entre llengües “oficials” i “de treball”, ja que només esmenten les “llengües oficials” i ometen l’aspecte de “llengües de treball”. És una qüestió rellevant de què tractarem més detalladament al següent apartat.
• I també es fa una referència als estats membres que tenen més d’una llengua oficial (art. 8). En aquests casos són els estats membres qui decideixen quines llengües volen incloure a la llista de llengües oficials i de treball. Com veurem més endavant, de moment aquest article ha estat interpretat d’una manera molt restrictiva.

2.3. Els reglaments interns de les institucions

El fet de formar part de la llista de llengües oficials i de treball implica una sèrie de drets que no tenen cap vinculació amb cap institució concreta, ja que, com estipula l’article 6, les institucions podran determinar “les modalitats d’aplicació” del règim lingüístic. Per tant, la llista no s’aplica necessàriament a totes les institucions. Com veurem a continuació, hi ha moltes diferències entre les institucions, les quals apliquen gran diversitat de criteris. A vegades la llista de llengües que es poden utilitzar inclou i fa referència a les llengües dels tractats (o llengües de la Constitució). D’altra banda, mentre el concepte de llengües oficials i de treball és, de jure, unitari, en alguns casos es pot desdoblar en dos conceptes diferents (de facto): les llengües que s’utilitzen estrictament en la comunicació externa, incloent-hi els àmbits regulats pels articles 2, 3, 4 i 5 del Reglament núm. 1/1958, (llengües oficials) i les que s’utilitzen en els usos interns (llengües de treball internes)[3]. Així, la igualtat de totes les llengües oficials es proclama només formalment però no s’aplica en tots els casos.

Fem una ullada a algunes de les institucions de la Unió. Atès que són moltes, només analitzarem els reglaments interns de les principals (el Parlament, el Consell i la Comissió) i de quatre més (el Tribunal de Justícia, el Tribunal de Primera Instància, el Defensor del Poble Europeu i el Banc Central Europeu). Tanmateix, també hem inclòs els reglaments interns de la resta (o la major part) als annexos.

2.3.1. Parlament Europeu

És la institució més multilingüe, ja que proclama i duu a la pràctica un multilingüisme integral, tot fent ús de totes les llengües oficials. I no només això: el seu reglament intern també permet que ocasionalment també s’utilitzin llengües diferents de les oficials.

L’article 138 estableix que “tots els documents del Parlament hauran d’estar redactats en les llengües oficials (1r paràgraf) i que tots els diputats poden expressar-se en la llengua oficial que triïn, de manera que aleshores les seves intervencions s’interpretaran simultàniament a les altres llengües oficials “i en qualsevol altra llengua que la Mesa estimi necessària” (2n paràgraf). Tanmateix, aquesta possibilitat només s’ha dut a terme en molt poques ocasions.

Pel que fa a les llengües oficials dels estats membres que van adherir-se a la Unió Europea l’1 de maig de 2004, s’utilitzaran en funció de “la disponibilitat efectiva i en nombre suficient dels intèrprets i traductors corresponents” (Article 139, 1r paràgraf). Aquesta disposició transitòria s’aplicarà fins al 31 de desembre de 2006, tot i que pot derogar-se en qualsevol moment abans d’aquesta data o fins i tot es pot allargar en cas que el Parlament ho consideri raonable (Article 139, 3r paràgraf). A més, el Secretari General del Parlament ha de presentar “a la Mesa un informe trimestral circumstanciat sobre els progressos realitzats de cara a la plena aplicació de l’article 138” (Article 139, 2n paràgraf).

El Reglament Intern del Parlament conté també un article que regula el dret de petició (Article 191, 3r paràgraf), segons el qual “les peticions hauran de redactar-se en una de les llengües oficials de la Unió Europea”, però també “les peticions redactades en una altra llengua es tramitaran únicament si el peticionari ha adjuntat una traducció o un resum en una de las llengües oficials de la Unió Europea. La traducció o el resum constituiran la base de treball del Parlament. La correspondència del Parlament amb el peticionari es realitzarà en la llengua oficial en què s’hagi redactat la traducció o el resum.”

Així mateix, també hi ha altres disposicions que regulen l’ús de les llengües. Es poden consultar a l’annex.

2.3.2. Consell de la Unió Europea

Al Reglament Intern del Consell només hi ha una referència a les llengües d’ús intern, l’article 14, segons el qual (1r paràgraf) “Tret d’una decisió contrària adoptada pel Consell per unanimitat i motivada per la urgència, el Consell deliberarà i decidirà únicament sobre la base de documents i de projectes establerts en les llengües previstes pel règim lingüístic en vigor” (en al·lusió al Reglament núm. 1/1958). El terme de “projectes” fa referència, concretament, a les propostes de la Comissió que s’han de remetre al Consell en totes les llengües oficials, com aclareix una “Guia del Consell”[4]. Per tant, en cas que la documentació rellevant no estigui disponible en una llengua oficial, una delegació pot oposar-se a la deliberació. I això mateix també afecta els textos de qualsevol esmena que es proposi (2n paràgraf).

Sigui com sigui, encara que un document no estigui disponible en totes les llengües oficials, es pot assolir un acord polític sobre la matèria. Tanmateix, el text només es podrà adoptar si es troba disponible en condicions bones i adequades (és a dir, finalitzat pels experts jurídics/lingüístics) en totes les llengües oficials, sobre la base de l’article 4 del Reglament núm. 1/1958 i dels procediments que se segueixen quan es remeten propostes al Parlament.

Quant al primer paràgraf de l’article 14, preveu la possibilitat de renunciar-hi, en cas que el Consell ho decideixi “per unanimitat” i que hi hagi una situació “motivada per la urgència”. Aquesta renúncia principalment s’utilitza en els primers mesos posteriors a l’adhesió de nous estats membres a la Unió Europea, ja que pot ser que les traduccions revisades en les seves llengües no es trobin disponibles dins del termini establert. També es pot utilitzar en casos molt concrets en l’àmbit de la política comuna exterior i de seguretat (per a més informació sobre aquesta qüestió, vegeu la Guia del Consell, esmentada més amunt, pàgines 18-19).

Per tant, tenint en compte aquestes excepcions, podem dir que l’article 14 permet una considerable reducció de les llengües oficials i de treball.

2.3.3. Comissió Europea

El Reglament Intern de la Comissió fa poques referències a les llengües internes de treball (articles 6, 12, 18 i 25). En general, es pot dir que la Comissió té una àmplia llibertat pel que fa als usos lingüístics interns, ja que l’article 25 estableix que “la Comissió establirà, en la mesura necessària, les disposicions d’aplicació del present Reglament” i que “la Comissió podrà adoptar mesures complementàries relatives al funcionament de la Comissió i dels seus serveis, que s’adjuntaran al present Reglament”.

Concretament, els articles 6 i 12 es remeten a aquest article, mentre que l’article 18 estableix que els actes adoptats per la Comissió “s’adjuntaran, de manera indissociable, en la llengua o llengües en què siguin autèntics”, amb referència a “les llengües oficials de les Comunitats, quan es tracti d’actes d’abast general, i, en la resta de casos, les dels seus destinataris”.

2.3.4. Tribunal de Justícia i Tribunal de Primera Instància

Els reglaments interns del Tribunal de Justícia i del Tribunal de Primera Instància són molt semblants. Per tant, només citarem el del Tribunal de Justícia. Pel que fa al del Tribunal de Primera Instància, vegeu l’annex.

El Reglament Intern del Tribunal de Justícia inclou una llista explícita de les llengües de procediment: l’alemany, l’anglès, el danès, l’eslovac, l’eslovè, l’espanyol, l’estonià, el finès, el francès, el grec, l’hongarès, l’irlandès, l’italià, el letó, el lituà, el maltès, el neerlandès, el polonès, el portuguès, el suec i el txec (Article 29, 1r paràgraf). Per tant, 21 llengües, és a dir, les 20 llengües oficials de la Unió més l’irlandès, que com veurem és, de fet, una llengua de la Constitució (o llengua dels tractats). Tanmateix, les publicacions del tribunal es fan en les llengües esmentades a l’article 1 del Reglament núm. 1/1958 del Consell, o sigui en 20 llengües, entre les quals no es troba l’irlandès (article 30, 2n paràgraf). Malgrat això, hi ha sentències que només s’han publicat en la llengua de procediment, especialment les que fan referència a les qüestions de personal[5]. I encara hi ha una altra disposició que estableix que “A petició d’un dels Jutges, qualsevol qüestió que hagi de ser sotmesa a votació es formularà prèviament en la llengua que triï i es comunicarà per escrit al Tribunal” (Article 27, 4t paràgraf).

L’única possibilitat autoritzada pel Tribunal d’utilitzar altres llengües, sense que es digui de manera explícita que hagin de tenir estatus oficial, és a l’article 29, 4t paràgraf: “quan els testimonis o els pèrits declarin que no poden expressar-se convenientment en una de les llengües mencionades a l’apartat 1 del present article.” En aquest cas, el Secretari s’encarregarà que s’efectuï la traducció a la llengua de procediment.

2.3.5. Defensor del Poble Europeu

El reglament que regula el règim lingüístic del Defensor del Poble Europeu queda establert en un annex del Reglament Intern del Parlament Europeu (Annex X, part B). Aquest reglament estableix que es pot utilitzar “qualsevol de les llengües del Tractat”:

– els ciutadans poden presentar reclamacions al Defensor del Poble Europeu en qualsevol d’aquestes llengües i el Defensor no està “obligat a examinar les reclamacions que se li presentin en altres llengües” (article 15.1),
– “La llengua de procediment del Defensor del Poble serà una de les llengües del Tractat. La llengua aplicable a cada reclamació serà aquella en què s’hagi redactat” (article 15.2)
– “El Defensor del Poble decidirà els documents que hauran d’estar redactats en la llengua de procediment” (article 15.3),

En canvi, el reglament també fa referència a les “llengües oficials”:

– “La correspondència amb les autoritats dels Estats membres es mantindrà en la llengua oficial de l’Estat de què es tracti” (article 15.4), i
– “L’informe anual, els informes especials i, en la mesura del possible, la resta de documents publicats pel Defensor del Poble s’elaboraran en totes les llengües oficials” (article 15.5).

2.3.6. Banc Central Europeu

El Reglament Intern del Banc Central Europeu van un xic més enllà a l’hora de no tenir en compte la igualtat de les llengües oficials, ja que no només no garanteixen de facto l’ús de les llengües oficials, sinó també de jure. Els articles 17.2 i 17.3 estipulen que les orientacions i les instruccions seran adoptades i notificades en una de les llengües oficials de les Comunitats Europees. De manera que només es garanteix una llengua de treball, que és l’anglès, tal i com la institució mateixa ha reconegut de manera expressa i ho ha ratificat el Tribunal de Primera Instància. Només s’utilitzen totes les llengües oficials quan les orientacions i les instruccions s’han de publicar oficialment. I aquest és també el cas dels “actes jurídics” (regulacions, decisions, recomanacions, opinions i sancions) (Article 17.8).

3. Jerarquia de l’estatus de les llengües a la UE. Situació actual

3.1. Motius de la manca d’igualtat de totes les llengües oficials

Un cop analitzat el concepte d’oficialitat de les llengües sobre dues bases:

– la Constitució (llengües de la Constitució o llengües dels tractats) i
– el Reglament núm. 1/1958 (llengües oficials i de treball), més els reglaments interns de cada institució,

queda clar que el règim lingüístic de la Unió no garanteix la igualtat de totes les 20 llengües oficials i de treball reconegudes. Malgrat que hi ha una igualtat de jure, l’ús de les llengües no queda garantit en condicions idèntiques, atès que hi ha moltes situacions en què el nombre de llengües utilitzades de facto és molt menor. De fet, les institucions acostumen a treballar només amb l’anglès i el francès, i de tant en tant amb l’alemany. Per tant, podríem dir que els drets queden mitigats pels fets.

Una peculiaritat de la Unió Europea és el fet que ha hagut de redefinir-se al llarg del seu procés de construcció, i el règim lingüístic de les seves institucions no n’és una excepció. Cada vegada que s’han adherit nous estats a la Unió, s’han afegit noves llengües oficials. I el criteri adoptat per tal de garantir que els textos jurídics comunitaris estiguin redactats d’una manera comprensible per a tots els ciutadans dels estats membres (principis de seguretat jurídica i d’igualtat o no discriminació) és el d’un estat-una llengua, o més concretament: les llengües oficials de la Unió són les que són oficials a la totalitat del territori dels estats membres. Tanmateix, el Reglament núm. 1/1958 no ho estipula de manera explícita, sinó que només fa referència a les “llengües oficials [...] en un o diversos Estats membres” (preàmbul) i als “Estats membres on hi hagi diverses llengües oficials” (article 8). Així, quan una llengua és compartida per més d’un estat, l’estat que s’hagi adherit a la Unió amb posterioritat no ha de sol·licitar l’oficialitat de la seva llengua. Però, i què passa quan un estat té més d’una llengua oficial?

Inicialment hi havia quatre llengües oficials, corresponents a sis estats: França (francès), Alemanya (alemany), Itàlia (italià), els Països Baixos (neerlandès), Bèlgica (francès i neerlandès) i Luxemburg (en aquell moment, alemany i francès; el luxemburguès va ser declarat llengua oficial de l’Estat l’any 1984). Després, l’any 1973, Dinamarca, Irlanda i el Regne Unit s’hi van adherir, però es van afegir dues llengües més: el danès (per a Dinamarca) i l’anglès (per al Regne Unit i Irlanda). Irlanda, amb dues llengües estatals (l’anglès i l’irlandès) va renunciar a l’oficialitat de l’irlandès. D’aquesta manera, va trencar el criteri aplicat fins a aquell moment, segons el qual les llengües que eren oficials en tot el territori dels estats membres esdevenien oficials de la UE; i Luxemburg tampoc no ha sol·licitat la oficialitat del luxemburguès. Com apunta A. Milian Massana a “Le principe d’egalité des langues au sein des institutions de l’Union Européenne et dans de droit communautaire, mythe ou realité?”[6], els dos factors d’aquesta renúncia són els fets que únicament l’anglès és una llengua coneguda per la totalitat de la població de l’Estat i que només una reduïda proporció dels ciutadans irlandesos saben irlandès. En aquest context, l’eliminació de l’irlandès no va suposar una vulneració dels principis de seguretat jurídica ni d’igualtat (o no discriminació), de manera que es va aplicar un criteri de suficiència, ja que es va determinar el menor nombre de llengües possible.

Les següents ampliacions van suposar la introducció de cinc llengües més: el grec (Grècia, 1981), l’espanyol, el portuguès (Espanya i Portugal, 1986), el finès i el suec (Àustria, Finlàndia i Suècia, 1995). Àustria no va aportar cap nova llengua oficial, perquè la seva llengua estatal és l’alemany. En total, onze llengües oficials i de treball.

La darrera ampliació de la Unió (1 de maig de 2004) ha estat la més gran, també pel que fa a les noves llengües oficials. Amb 10 nous estats unint-s’hi, s’han afegit 9 llengües oficials: l’eslovac (Eslovàquia), l’eslovè (Eslovènia), l’estonià (Estònia), l’hongarès (Hongria), el letó (Letònia), el lituà (Lituània), el maltès (Malta), el polonès (Polònia) i el txec (República Txeca). Els dos casos especials són Xipre, amb el grec com a llengua oficial (ja oficial a la UE), i Malta, amb l’anglès i el maltès com a llengües oficials. Malta, a diferència d’Irlanda l’any 1973, no va renunciar a l’oficialitat del maltès, malgrat tenir molt pocs parlants (uns 360.00), com l’irlandès (uns 700.000).

Així doncs, els casos de l’irlandès i el maltès mostren que hi ha altres possibilitats a part del criteri d’un estat-una llengua. Tal i com hem comentat, l’irlandès gaudeix de certs drets lingüístics; producte de les negociacions prèvies a l’adhesió de 1973. Fins ara, tant l’article 8 del Reglament núm. 1/1958 com el preàmbul han estat interpretats de manera restrictiva, ja que només fan referència a les llengües oficials en els estats i als estats on hi hagi diverses llengües oficials, però no a les llengües oficials de tot el territori d’un estat, la qual cosa vol dir que hi hauria d’haver altres possibilitats, fins i tot per a les llengües que són oficials només a part del territori d’un estat membre, sobretot després de la darrera iniciativa d’Espanya.

De fet, el Tribunal de Primera Instància ha dictaminat[7] que el Reglament núm. 1/1958 pot ser esmenat de manera que es deixi de banda el principi d’igualtat entre llengües oficials, a condició que es compleixin els mínims requisits de seguretat jurídica, tal i com assenyalen Marí i Strubell (op. cit).

3.2. Jerarquia actual

Havent aclarit les raons de la manca d’igualtat de totes les llengües oficials a la UE, podem ja descriure i resumir l’estratificació o jerarquia lingüística pel que fa al reconeixement de les llengües.

La llista de “llengües de la Constitució” o “llengües dels tractats” (21) no coincideix amb la llista de “llengües oficials i de treball” (20). I, com que totes les llengües oficials també són llengües dels tractats i, per tant, gaudeixen dels drets lingüístics atribuïts en virtut d’ambdós estatus, podem establir un primer nivell o categoria de llengües: el grup de les 20 llengües dels tractats i oficials[8]. Després ve l’irlandès, que pertany al segon nivell o categoria, perquè té els drets que li atribueix la Constitució, així com també alguns altres. Al tercer nivell hi ha el luxemburguès, una llengua estatal amb certs drets. Aleshores, al quart nivell, hi ha les llengües que gaudeixen d’estatus oficial a part del territori d’un estat membre, però no són oficials a la UE, com ara el català, el gallec i el basc. I finalment podem establir el nivell més baix de reconeixement, el de les llengües sense cap reconeixement.

Aquests són, esquematitzats, els diversos nivells d’estatus, amb els drets lingüístics actuals, en virtut de la Constitució Europea i/o el Reglament núm. 1/1958:

• El cas de l’irlandès (nivell 2)
  – La versió autèntica en irlandès de la Constitució i dels tractats s’estén a altres instruments o actes de Dret Primari. Els reglaments interns del Tribunal de Justícia i del Tribunal de Primera Instància també tenen una versió autèntica en irlandès, ja que és llengua oficial de la institució.
  – Els números del Diari Oficial de la Unió Europea publicats en irlandès són els que contenen la versió irlandesa de textos legals que són igualment autèntics.
  – Els ciutadans tenen el dret d’adreçar-se a les institucions en irlandès i rebre una resposta en irlandès (dret de petició).
  – En virtut de llengua oficial del Tribunal de Justícia i del Tribunal de Primera Instància, l’irlandès pot ser llengua de procediment.
  – L’irlandès també és una llengua a la que es pot optar en el programa Lingua[9].

• El cas del luxemburguès (nivell 3)
  El luxemburguès, llengua oficial de l’Estat de Luxemburg (llengua estatal), no és llengua oficial i de treball de la UE, ni tampoc llengua de la Constitució. Tanmateix, també és una de les llengües a les que es pot optar en el programa Lingua. Així mateix, podria donar-se el cas que es fes una traducció certificada de la Constitució també en luxemburguès.

• Altres llengües oficials: el cas del català, el basc i el gallec (nivell 4)
  Són les llengües amb estatus oficial a part del territori d’un estat membre. Com ja hem comentat a l’apartat sobre la Constitució, hi ha la possibilitat que els estats membres facin una traducció de la Constitució a aquestes llengües (Article IV-448(2)). A més, la declaració annexada a l’Acta Final de la Constitució (Declaració núm. 29) desenvolupa aquest article tot dient que aquesta possibilitat “contribuïx a complir l’objectiu de respectar la riquesa de la diversitat cultural i lingüística de la Unió enunciat en el quart paràgraf de l’apartat 3 de l’article I-3. En este context, la Conferència confirma el compromís de la Unió amb la diversitat cultural d’Europa i l’especial atenció que continuarà prestant a estes i altres llengües.” La declaració afegeix també: “La Conferència recomana que els Estats membres que vullguen acollir-se a la possibilitat reconeguda en l’apartat 2 de l’article IV-448 comuniquen al Consell, en un termini de sis mesos a partir de la data de la firma del Tractat, la llengua o les llengües a les quals es faran traduccions del Tractat.”

  Fins ara aquest pas, de contingut més aviat simbòlic, només l’ha fet Espanya, per al gallec, el basc i el català. De fet, les tres traduccions no han estat realitzades per l’Estat espanyol, sinó per les diverses comunitats autònomes concernides. En el cas del català, es va produir una llarga i virulenta tempesta política, pel fet que la Comunitat Autònoma Valenciana va presentar un text corresponent al “valencià” aparentment diferent del que va presentar la Comunitat Autònoma de Catalunya, de manera que va trencar la unitat de la llengua, almenys formalment, malgrat el fet que el Tribunal Constitucional espanyol ha emès diverses sentències que ratifiquen que el català i el valencià són dos noms per a una sola llengua. Al final, el 4 de novembre de 2004 el Govern espanyol va lliurar al Consell de la UE les traduccions en tres “versions lingüístiques” però quatre textos, tot i que va matisar que els textos que corresponien al català i el valencià estaven certificats com a “idèntics”. Per a més informació sobre aquest tema, vegeu les notícies de Mercator-Legislació.

  Hi ha també un altre aspecte que cal tenir en compte en relació amb el català. L’11 de desembre de 1990 el Parlament Europeu va adoptar una Resolució sobre les llengües de la Comunitat i la situació del català, en resposta a dues peticions presentades pels parlaments català i balear. Segons aquesta resolució, el Parlament Europeu va decidir demanar al Consell i la Comissió “que adoptin mesures que permetin aconseguir els objectius següents:

  - la publicació en català dels tractats i dels textos fonamentals de les Comunitats;
  - la difusió en català de la informació pública relativa a les institucions europees per tots els mitjans de comunicació;
  - la inclusió del català en els programes elaborats per la Comissió per a l'aprenentatge i el perfeccionament de les llengües europees;
  - l'ús del català en les relacions orals i escrites amb el públic a les oficines de la Comissió de les Comunitats Europees a les Comunitats Autònomes en qüestió.”

  No obstant això, aquesta resolució no és vinculant i no s’ha posat mai en pràctica. De fet, s’han realitzat algunes traduccions, però a càrrec de les institucions catalanes.

4. Jerarquia de l’estatus de les llengües a la UE. Perspectives de cara al futur pròxim

En els últims mesos, s’han produït diversos esdeveniments que podrien canviar significativament l’actual jerarquia dels estatus de les llengües a la UE, atès que els estats espanyol i irlandès han presentat propostes per esmenar la Regulació núm. 1/1958. Tot i això, com ja hem dit, això només es pot dur a terme amb el consentiment unànime de tots els estats membres (Article III-433 de la Constitució). En el cas d’Espanya, el Secretari d’Estat per a la Unió Europea espanyol, Alberto Navarro, ha declarat que està convençut que la proposta d’Espanya serà acceptada per tots els estats membres abans de l’estiu de 2005, si bé també ha afegit que pot ser que sorgeixin algunes “dificultats” si es vol acceptar-lo íntegrament.

4.1. La proposta d’Irlanda per esmenar el Reglament núm. 1/1958

A la data de publicació d’aquest Dossier, Irlanda encara no ha fet públic el text pel qual ha sol·licitat formalment l’estatus de llengua oficial i de treball per a l’irlandès, del 24 de novembre de 2004, sobre la base de “la decisió que el Govern va prendre el més de juliol de cara a iniciar un procés de converses amb els altres estats membres de la UE i amb les institucions de la UE”. De moment, només hi ha un comunicat de premsa que resumeix el contingut de la proposta, però aporta molt poca informació sobre els detalls. Només declara que “el Govern ha volgut identificar tots els aspectes que puguin sorgir i les opcions pràctiques obertes per poder assolir l’objectiu de l’estatus de llengua oficial i de treball per a l’irlandès” i afegeix algunes informacions concretes relatives al contingut dels articles 4 i 5 del Reglament núm. 1/1958.

De fet, el comunicat de premsa no fa cap referència a cap article del Reglament, però es pot assumir que l’estatus sol·licitat per a l’irlandès és el de les 20 llengües oficials, amb alguns matisos. Així, s’atribuirien a l’irlandès els drets conferits pels articles 2 i 3. Pel que fa als textos i la publicació de les normes jurídiques (articles 4 i 5), el comunicat indica que “el Govern proposa que es tradueixi a l’irlandès certa legislació clau de la UE (la que sigui adoptada conjuntament pel Consell i el Parlament Europeu). Segons aquesta proposta, la possibilitat d’ampliar el ventall de documents que haurien de ser traduïts a l’irlandès estaria subjecta a revisió no més tard de quatre anys després de l’adopció de la present proposta.” Per tant, de moment certs textos publicats al Diari oficial (com ara reglaments, directives i decisions) no serien publicats en irlandès, en virtut d’una derogació provisional.

En suma, la sol·licitud no es proposa assolir l’estatus de plena oficialitat de la llengua de manera que s’equipari a la resta de llengües oficials i de treball, si bé gairebé.

4.2. La proposta d’Espanya per esmenar el Reglament núm. 1/1958

El 13 de desembre de 2004, el Govern espanyol va lliurar un memoràndum amb una “Sol·licitud de reconeixement a la Unió Europea de totes les llengües oficials a Espanya”. Aquestes llengües es defineixen a la proposta com a “les llengües espanyoles distintes del castellà que compten amb un estatut oficial a Espanya”, i després afegeix un aclariment: “llengües que ja han trobat un primer reconeixement amb les tres versions lingüístiques del Tractat lliurades el 4 de novembre: l’èuscar, el gallec i la llengua que es denomina català a la Comunitat Autònoma de Catalunya i a la de les Illes Balears i que es denomina valencià a la Comunitat Valenciana.”

La principal característica d’aquesta proposta és que es proposa aconseguir l’estatus de “llengua oficial i de treball” per al basc, el gallec i el català. No obstant això, com en el cas de l’irlandès, no al mateix nivell que la resta de (20) llengües, ja que el text que es proposa per substituir l’actual Reglament núm. 1/1958 situa aquestes tres llengües en un segon paràgraf de l’article 1, i limita la seva oficialitat tot afegint “en les condicions i a els únics efectes” establerts a l’Annex del Reglament (i també a l’Annex II). Aquestes restriccions s’expliquen detalladament a sota. A més, una diferència i restricció de l’estatus d’aquestes tres llengües ben visible és el fet que “El Govern espanyol assumirà el cost pressupostari que es derivi de l’execució a la pràctica de les modificacions del règim lingüístic que se sol·liciten”. Això s’ha de subratllar de manera especial, ja que és un indici ben clar que tant Espanya com la Unió encara són reticents a garantir drets lingüístics plens a aquestes llengües. En canvi, el Govern espanyol també sol·licita que aquestes tres llengües “han d’incorporar-se plenament al Programa Lingua de la Unió, en igualtat amb les altres llengües europees l’ús i l’ensenyament de les quals promou actualment el Programa, no totes elles, d’altra banda, reconegudes avui en dia amb estatut de llengua oficial dins de la Unió Europea” (en al·lusió a l’irlandès i el luxemburguès).

4.2.1. Canvis d’abast general (comunicació externa)

• Articles 2 i 3 (comunicació escrita amb les institucions)
  La proposta inclou també les tres noves “llengües oficials”. En el cas de l’article 3, “de conformitat amb allò que es disposa a l’article 8 i a l’Annex del present Reglament”. L’annex marca condicions específiques per a Espanya, principalment quant a la traducció de documents: les institucions europees poden demanar a les autoritats espanyoles una traducció a l’espanyol de documents enviats a les institucions europees en una de les tres llengües oficials, i pel que fa a la resposta les institucions europees també poden enviar-la a les autoritats espanyoles en espanyol, les quals aleshores tenen la responsabilitat d’enviar la resposta al remitent original acompanyada d’una traducció a la llengua que aquest hagi utilitzat. Per tant, l’espanyol esdevé llengua pont necessària entre les tres noves llengües oficials i la resta de llengües oficials.

• Article 5
  El Diari Oficial de la Unió Europea també s’hauria de publicar en català, basc i gallec. De tota manera, l’annex afegeix: “En cas de discrepàncies sobre la interpretació d’un text legal publicat en una de les llengües a què es refereix aquest Annex [basc, català i gallec] i el text de la mateixa norma publicat en una de les vint llengües oficials citades en el primer paràgraf de l’article 1 del Reglament, prevaldrà aquest darrer.” Per tant, les 20 llengües oficials es troben en una posició més elevada.

• Drets no reconeguts
  – L’article 4 queda substancialment intacte, per la qual cosa “els reglaments y altres textos d’abast general” no es redactaran en basc, gallec i català.
  – Com ja hem indicat, “Totes les despeses administratives que es derivin per a les institucions i altres organismes de la Comunitat Europea de la utilització de les llengües a què es refereix [l’] Annex seran sufragats per Espanya”, mentre que els costos derivats de l’ús de les vint llengües oficials són a càrrec de la Unió Europea.

4.2.2. Canvis d’abast específic (ús intern a les institucions)

• Parlament Europeu: Una millora molt rellevant és la introducció de les noves llengües en les intervencions de les sessions plenàries del Parlament. No obstant això, es faria mitjançant la interpretació passiva, és a dir, només del català, el gallec i el basc a la resta de llengües, però no a l’inrevés. I la intenció d’utilitzar qualsevol de les tres llengües s’hauria de notificar amb set dies d’antelació.

• Comitè de les Regions: Es demana el mateix que per al Parlament.

• Consell: Es demana el mateix que per al Parlament. Només s’aplicarà ocasionalment, en algunes reunions ministerials del Consell (“reunions ministerials formals”).

A més, l’Annex II descriu els detalls de les mesures pràctiques proposades, sobre la traducció, la interpretació i els costos.

4.3. La nova possible jerarquia d’estatus de llengües a la UE

Com a resum, a continuació oferim una taula amb la nova jerarquia d’estatus de llengües a la UE, en cas que les propostes irlandesa i espanyola siguin acceptades:

5. Conclusió final

Com a conclusió, un comentari sobre el paper de les llengües que no tenen cap reconeixement a la Unió i sobre l’evolució futura de règim lingüístic institucional, sobretot de cara a les properes ampliacions i a les reivindicacions per al reconeixement de les anomenades llengües minoritàries, tinguin o no reconeixement oficial a nivell regional.

Cal recordar que la Constitució Europea proclama que un dels objectius de la Unió és el de respectar “la riquesa de la seva diversitat cultural i lingüística” (Article I-3(3)) i que, com a primera acció, es va annexar la Declaració núm. 29 a l’Acta Final per tal de contribuir a complir aquest objectiu. Tanmateix, fins ara la perspectiva multilingüe de la Unió només ha beneficiat les llengües estatals, a causa de la visió restrictiva adoptada pels estats, ja que han aplicat el principi de la suficiència, tot triant el menor nombre possible de llengües oficials. Mentre que el multilingüisme oficial de les institucions parteix d’una sèrie de principis democràtics (com ara la igualtat entre els estats i entre les llengües oficials, la transparència envers els ciutadans, la seguretat jurídica o l’accés als textos jurídics en una llengua comprensible), hi ha una bona proporció de ciutadans europeus que veuen com els seus drets lingüístics, reconeguts a nivell regional, són vulnerats en l’àmbit europeu, perquè necessàriament han de relacionar-se amb les institucions europees en la llengua oficial de l’estat. Un altre exemple és l’exclusió de moltes llengües als programes Lingua. I no cal ni parlar de les llengües parlades històricament al territori de la UE però en canvi no gaudeixen de cap mena d’estatus oficial, ni a nivell europeu, ni estatal, ni regional. L’únic reconeixement per a aquestes llengües és una sèrie de resolucions no vinculants del Parlament Europeu que en reivindiquen la protecció.

Per tant, la Unió hauria de mitigar la marcada jerarquia lingüística actual. No obstant això, també és evident que la llista de llengües oficials no pot ampliar-se il·limitadament, ja que seria insostenible i ineficient. Així, mentre d’una banda pot ser que s’afegeixin noves llengües oficials amb les futures ampliacions, de l’altra sembla que el nombre de llengües s’hauria de reduir, almenys en certs àmbits. Una solució possible proposada per diversos autors és fer una distinció formal entre les llengües oficials i les de treball; això permetria tenir un elevat nombre de llengües oficials (més que en l’actualitat) i un nombre reduït de llengües de treball internes (per exemple, entre tres i cinc). El concepte de llengües oficials podria comportar, en aquest cas, tota una sèrie de drets lingüístics, com ara la comunicació externa amb els ciutadans o la difusió de textos jurídics per tal de garantir la seguretat jurídica. De tota manera, és probable que molts estats membres s’oposin a una mesura com aquesta, ja que potser no estarien disposats a renunciar a certs drets lingüístics que ja tenen.

Sigui com sigui, atès que la qüestió de les possibles solucions per a un multilingüisme més ampli presenta una gran complexitat, de moment el que sí que podem dir és que la probable millora de l’estatus de l’irlandès, el basc, el gallec i el català és un bon inici. Tanmateix, caldria que la Unió fes un estudi a fons de com hauria de redefinir la perspectiva lingüística que hauria de prendre per tal de gestionar el multilingüisme en el sentit més ampli, incloent-hi també les anomenades llengües minoritàries.